Les défis de l'adoption d’une base adresse

L’adoption par les communes

La première difficulté, et non des moindres, pour constituer une base adresse nationale, consiste à engager les producteurs de la donnée adresse, les acteurs n’étant pas forcément identiques selon les systèmes nationaux mis en place. En France, la loi 3DS a reconnu l’autorité des communes en la matière. Embarquer près de 35 000 collectivités est un défi majeur et nécessite que ce chantier, qui s’ajoute aux nombreuses missions des agents municipaux, ait un impact positif sur leur quotidien.

C’est la promesse du DLNUF (Dites-le-nous une fois), ce principe implique qu’une fois leur base adresse publiée, les communes s’épargneront le travail de transmission aux différents acteurs ré-utilisateurs : la Poste, la DGFiP, les opérateurs de réseau (électricité, fibre, téléphone…), les services de secours, etc. Par ailleurs, la promesse est aussi d’alléger leurs tâches administratives répétitives : génération de certificat d’adressage, transmission automatisée aux autorités, réponse aux administrés... Comme le rappelle l’étude d’impact de la loi 3DS, en publiant leurs adresses, le « gain pour les communes est substantiel » ^[1]. Et c’est bien la feuille de route de l’outil Mes Adresses, simplifier au maximum la tâche des agents municipaux. Cette plateforme, mise à disposition des communes gratuitement, est aujourd’hui utilisée par près de 23 000 communes^[2].

Pour autant, ces avantages ne suffisent pas toujours à convaincre toutes les collectivités. Les difficultés de communication, la petite taille de certaines communes, démunies en moyen humain, expliquent en partie ces difficultés à prendre en main ce chantier. Certains territoires rencontrent aussi des difficultés qui leur sont propres. C’est le cas des territoires ultramarins, qui souvent débutent avec un adressage plus lacunaire, ou encore des territoires touristiques, où la densité de logements à adresser dépasse largement la population locale et les capacités des mairies à les gérer. En outre, les bénéfices d'une base adresse locale sont souvent invisibles. C'est en effet l'absence de diffusion des adresses qui révèle les problématiques et suscite des plaintes. Leur bonne diffusion quant à elle génère une situation normalisée des échanges, fluide et donc transparente.

C’est pourquoi, l’adoption ne peut se faire sans un travail d’accompagnement, au plus proche des collectivités. Au-delà de la seule mise à disposition de moyens numériques, c’est bien plus ce travail d’accompagnement qui est le cœur de la réussite : webinaires fréquents, indispensables travail de relai du réseau de partenaires locaux, forum d’échange, déplacement sur le terrain... sont indispensables à la réussite d’une telle opération ^[3].

Le soutien des acteurs publics locaux et associatifs

En outre, au-delà de la valeur produite, ce chantier qui réunit autant d’acteur autour d’un commun numérique ^[4], ne s'accommode pas d'une supervision qui serait descendante. Au contraire, la réussite d’un projet numérique de cette envergure requiert de faciliter les remontées des producteurs comme les réutilisations, donc de favoriser une gouvernance partagée.

L’investissement d’acteurs publics locaux est donc également indispensable. À cet égard, le choix opéré en France de confier l’autorité en matière d’adressage aux communes, qui seules ont une connaissance fine de leur territoire, est parfaitement pertinent.

Mais il requiert aussi une coordination et une animation locale. Embarquer 35 000 communes, aux caractéristiques et aux moyens très disparates, ne s’improvise pas. Le programme Bases Adresses Locales s’est ainsi appuyé sur un réseau de Partenaires locaux (plus de 130 Partenaires : services départementaux, EPCI, syndicats mixtes...) spécialistes de l’adressage, qui viennent en relais du programme national pour accompagner et former les collectivités, voire réalisent ce travail par délégation. Ces acteurs contribuent grandement au dynamisme local de ce chantier. Au sein de la communauté des partenaires, ils participent également aux orientations du projet. Car le succès de la base adresse nationale repose en dernier ressort sur sa capacité à tendre vers un commun numérique : données produites collectivement, de manière décentralisée, par une pluralité et hétérogénéité d’acteurs qui participent à co-construire la feuille de route du projet.

Mentionnons aussi les partenariats noués avec les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) ou encore avec la communauté OpenStreetMap qui, par leurs compétences en matière cartographique et leur ancrage local, participent activement à la qualité et à la visibilité du projet^[5].

Enfin, la collaboration avec les associations représentatives des élus (AMF AMRF, ANEM, ANDAM…) est également indispensable pour impacter l’ensemble des collectivités, dont la très grande majorité en France est, rappelons-le, constituée de petites communes rurales ^[6].

Le soutien de l’administration et de l'État

Un tel chantier, mené à un niveau national et fédérant autant d’acteurs (collectivités, association, organismes étatiques ou locaux, opérateurs privés...) nécessite enfin un plein soutien et engagement de la part de l’administration afin de disposer des moyens de coordonner et d’accompagner tant les producteurs que les ré-utilisateurs de la donnée adresse.

Or l’adresse, bien intermédiaire qui comme nous l’avons vu ne génère pas de valeur en soi, peut parfois être négligée tant il est difficile de quantifier sa plus-value. Les pouvoirs publics peuvent éprouver des difficultés à quantifier la valeur des adresses et minorer l’impact d’une base adresse unifiée, voire à se méprendre sur son utilité et, partant, à diminuer les investissements nécessaires à son déploiement ^[7]. Parfois même, les administrations qui en bénéficient le plus sont celles qui sont le moins soutien de la démarche. Car il y perdure un déphasage entre les bénéfices réels et les bénéfices tels qu'ils sont perçus.

La concurrence entre administrations et acteurs publics, conjugué au défaut d'arbitrage de l'État, peut enfin ralentir la constitution, pourtant essentielle, d'une base adresse nationale. C'est ainsi que Sébastien Shulz explique ^[8] une partie du retard pris par le projet BAN en France : initié au début des années 2000 par des acteurs publics et privés, il ne verra le jour qu'en 2015 pour se concrétiser réellement en 2020 ^[9].

On le comprend, un tel chantier s’accorde mal des aléas politiques, il nécessite en effet une stabilité, tant au niveau de la gouvernance, partagée avec les producteurs, que des moyens accordés. Si l'affirmation d'une volonté politique claire de l'État est nécessaire, la tentation d’une reprise en main centralisée de la gouvernance fait courir un risque au dynamisme de ce commun.

L’adoption par les ré-utilisateurs

Côté ré-utilisateurs, la question la plus sensible est d’abord celle de la licence adoptée par une base nationale. C’est pourquoi, la plupart des pays ont, à l’instar de la France, opté pour une licence ouverte qui garantit au « réutilisateur » le droit non exclusif, personnel et gratuit d'utiliser les informations sans limites géographiques ni temporelles. Quitte à dédommager, comme c’est le cas au Royaume-Uni, les producteurs de la donnée ^[10]. Le choix de cette licence a bien entendu fait débat ^[11], puisqu’il revient à délivrer gratuitement des données à des opérateurs qui, dans le secteur privé, peuvent ensuite les valoriser commercialement. Sans entrer plus en détail dans ce débat, l’objectif du législateur en adoptant une telle licence a bien été de généraliser massivement l’adoption de cette base des adresses.

Le second frein qui peut se poser pour les ré-utilisateurs, c’est celui de la bascule de leur ancien système vers cette nouvelle base de données. En effet, la plupart des opérateurs, privés ou publics, qui ont besoin des adresses, s’appuient sur des bases de données « maison » ou sur des bases de données commerciales qu’ils ont acquises par le passé. D’où certaines réticences à abandonner leurs bases adresses historiques sur lesquelles ils ont capitalisé et construit tous leurs écosystèmes d’information.

Par ailleurs, ils ont parfois consolidé ces bases « historiques » en les liant avec leurs besoins métier spécifiques. Ainsi, un opérateur d’électricité aura rattaché tout l’historique de ces interventions pour chacune des adresses présentes dans sa base historique. Ce qui complexifie d’autant la bascule vers une nouvelle base de données, certes beaucoup plus complète et précise, mais pas toujours conforme aux spécifications techniques et besoins métiers des uns et des autres. Tout comme les producteurs de la donnée font un effort pour transmettre des données réutilisables, les ré-utilisateurs doivent donc mener un effort d’adaptation.

Au-delà de la licence ouverte, il y a donc surtout un enjeu à faciliter la réappropriation d’une base adresse nationale, et pour ce faire, consulter les ré-utilisateurs sur leurs besoins. C’est notamment ce qu’a fait le projet BAN en s’appuyant sur une communauté d’usagers, afin de co-construire ce référentiel national, ou encore en proposant le dispositif de contribution Mes Signalements. Surtout, le plus important lorsque l'on souhaite s'assurer d'une réutilisation fluide d'une base adresse nationale, est de mettre à disposition des usagers un identifiant pivot, qui permette de s'extraire de la forme textuelle des adresses (sujette aux variations d'orthographe, aux homonymies, etc...) pour s'assurer que tous les systèmes d'information parlent bien de la même donnée. C'est cette exigence d'univocité dans le traitement de la donnée adresse qui a conduit à mettre en place le nouveau socle technique et les identifiants des adresses, aujourd'hui fiabilisés à près de 70% ^[12].

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En somme, tant du point de vue des producteurs que de ré-utilisateurs, la réussite d’une base nationale des adresses ne peut pas reposer uniquement sur des obligations, des contraintes et la fourniture de solutions technologiques. Elle repose bien plus sur l’animation et l’accompagnement d’un réseau d’acteurs. Acteurs qui ne tireront parti d'un tel projet qu’à la condition d’être entendus dans leurs attentes respectives et de pouvoir mesurer l’intérêt qu’ils ont à s’y impliquer.

Le défi repose donc sur l’adoption par deux masses critiques : les collectivités et les ré-utilisateurs. À ce jour, 80 % des communes (28 000) ont joué le jeu en investissant du temps et des moyens dans la publication et la certification de leurs adresses. Dorénavant, les données publiées bénéficient donc d’une couverture et d’une qualité qui offre de prometteuses perspectives de réutilisation. Certains acteurs ont d’ors et déjà initié des opérations de réutilisation, parmi lesquels la DGFiP, les opérateurs GPS, l’INSEE… Côté collectivité, l’attente est grande envers ces acteurs qui opèrent en exploitant leurs adresses, les « BAL » (la BAN) sont désormais dans leur camp !

Auteur : équipe Bases Adresses Locales

• Article 1/3 : L'utilite des adresses, un bien fondamental

• Article 2/3 : La plus-value des adresses : quel retour sur investissement au déploiement d’une Base Adresse Nationale ?

Bibliographie

Études et rapports :

• Adressage et gestion des villes, Banque mondiale, Catherine Farvacque-Vitkovic, Lucien Godin, Hugues Leroux, Florence Verdet, and Roberto Chavez, 2005
• A study to evaluate the benefit of the local and National Land and Property Gaeztters, CEBR, 2006
• Value of addresses to the economy, society and governance - a South African perspective, Conference: 45th Annual Conference of the Urban and Regional Information Systems Association (URISA), août 2007
• The value of Danish address data: Social benefits from the 2002 agreement on procuring address data etc. free of charge, Dahlerups Pakhus, 7 juillet 2010
• The Value of Geospatial Information in Local Public Service Delivery, Local Government Association, Andrew Coote and Alan Smart, 2010
• Benefits of common address reference data, National Survey and cadastre Denmark, morten Lind, août 2007
• Estimating the Economic Value of PAF, Ian Beesley, PAF advisory board, septembre 2012
• Addressing the world – An address for everyone, Bureau of the Universal Postal Union, 2012
• The Value of Addresses, Merry Law, 2013
• The Value of the U.S. Postal Service Brand, Office of inspector general, United states Postal Service, janvier 2015
• What is the Value of an Address ?, Charles Prescott, Journal of Creating Value, mai 2015
• Cost Benefit Analysis of Address and Street Data for Local Authorities and Emergency Services in England and Wales, GeoPlace,Andrew Coote, mai 2016
• The Economic Impact of Geospatial Services, AlphaBeta, September 2017
• Perceptions About the Value of Addresses and Address Data in South Africa, Mdleleni, Azile . University of Pretoria (South Africa) ProQuest Dissertations & Theses, 2022.
• Return on investment analysis - Assessing the value of address and street data to local authorities in England and Wales, Geoplace, 2022

Articles :

• Poor Addresses Cost India $10–14 Billion a Year, Dr. Santanu Bhattacharya, décembre 2018
• How much do inaccurate addresses cost India? $10 billion to $14 billion a year!, décembre 2018
• The Economic and Business Implications of Poor Addresses, blog “Location intelligence, unpacked“, février 2023
• How to Calculate the True Cost of Failed Deliveries & Surcharge Fees, Nalin Vahil, novembre 2025